[김영일칼럼]특례시와 특례군, 괴산군 미래 생존전략은 특례군이다

김영일 두원공과대학 교수/공학 박사

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오홍지 기자
기사입력 2019-08-07 [17:17]

▲ 김영일 교수     ©오홍지 기자

우리나라 자치단체는 크게 특별시와 광역시·도, 특별자치시·도, 시·군·구청으로 나누어진다. 특례시는 행정안전부가 2018년 10월 30일 발표한 '지방자치법 전부개정안'에 명시된 개념으로, 인구 100만 명이 넘는 광역시급 도시들이 이에 해당한다. 기초지방자치단체의 지위를 유지하면서 광역시급 위상에 걸맞은 행정·재정 자치 권한을 확보하고 일반 시와 차별화되는 법적 지위를 부여받는 새로운 지방자치단체 유형이다. 

 

특례시는 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 중간 형태라고 볼 수 있는데, 현재 인구 100만 명이 넘는 도시로는 수원시, 고양시, 용인시, 창원시 등 4개가 있다. 이들 도시는 광역시 승격을 원하지만 정부에서는 세수 감소 등을 우려해 이를 반대한다. 이에 이러한 기초지자체들이 도(道)에서 떨어져 나가지 않고 189개 사무권한을 중앙에서 이양 받아 광역시에 준하는 자치권을 행사할 수 있도록 하는 것이다. 특례시로 지정되면 세수가 늘고, 행정·재정 자율권이 확대돼 지방분권 강화로 이어질 수 있다. 하지만 " 생활인구(Living Population) 등을 고려해야한다 " 는 성남시, 전주시, 청주시 등 일부 지자체의 건의에 따라 현재 3개 도시에 대해 논의가 진행 중이다.

 

수원시(1위)는 서울의 위성도시라는 느낌보다는 자립도시의 성격이 강하며 미국 맥킨지(McKinsey & Company, 1926년 설립된 다국적 컨설팅전문회사) 선정 7대 부자도시에도 선정되었던, 경기도 최대도시이다. 인구 124만 명으로 일부 광역시에 비해 도시규모가 더 큰 편이지만 광역시가 아니라는 이유로 적절한 지원을 받지 못하고 있다. 수원시가 특례시가 된다면 시민의 추가로 부담하는 세금 없이도 매년 세수가 3,000억 원 이상 증가하게 되는 것은 물론 행정, 재정 자율권이 확대되어 신규 사업과 대형 국책사업을 확대할 수 있게 된다.

 

고양시(2위)는 2014년에 인구 100만 도시로 킨텍스, 일산 라페스타, 일산 호수공원, EBS가 들어서 있고, 주민들에게도 살기 좋은 도시로 이름이 높다. 용인시(3위)는 2016년에 인구 100만 명을 돌파한 가장 급격하게 성장한 도시로 특레시가 되면 재정 수입이 2,000억 원 가량 증가할 것으로 보인다. 자체 도시계획 수립은 물론, 개발사업 추진까지 가능해 진다. 창원시(4위)는 마산시와 창원시를 통합한 통합 창원시로 2018년 인구 105만 명을 기록했으며 창원시가 특례시로 지정되면 연간 3,000억 원에서 5,000억 원 규모의 세수 확보가 기대된다. 이외에도 성남시(5위)와 전주시(6위)가 있다.

 

충청북도 제1의 도시, 청주시(7위)는 청원군이 68년 만에 합쳐진 통합 청주시인데, SK하이닉스 등 대기업의 공장이 들어서면서 개발에 박차를 가하고 있는 특례시 후보군에 속해 있다. 청주시가 특례시로 지정될 경우 공무원 수가 2,800명에서 3,000명까지 늘어나게 되는 것은 물론, 의회 승인을 거치지 않고도 지역개발 채권을 발행할 수 있게 된다. 또 도지사의 승인을 받아야 하는 건축물의 경우도 전체 면적 이십만 제곱미터, 무려 51층까지 건축이 가능하게 되어 기존 21층 건축에 전체 면적 십만 제곱미터인 것을 감안하면 거의 두 배가 넘는다. 최근 북청주역부터 테크노폴리스까지 큰 개발이 일어나고 있기 때문에 청주시민들의 기대가 큰 것이 사실이다. 

 

지난 해 한국고용정보원의 ‘한국의 지방소멸 2018’ 보고서에 따르면 2018년 기준 228개 시군구 중 소멸위험지역은 89개에 달하고 있다. 특히 군(郡)단위 지역의 경우 저출산·고령화현상 심화와 함께, 교육·의료·교통·문화 등 정주여건 약화로 인해 심각한 인구유출에 직면해 있다. 특례군은 특례시 논의가 한창이던 지난 4월 더불어민주당 이후삼 의원(충북 제천시 단양군/공직자윤리위/국토위)이 '지방자치법 일부개정법률안'을 대표 발의하면서 시작됐다. 특례군 지정 대상 기준은 인구수가 3만 명 미만이거나, 인구밀도 40명 미만인 도시로 전국 23개 군이 해당된다. 이에 자립기반이 부족한 군(郡)지역에 한해 ‘특례군’으로 지정하고, 행정안전부 장관이 관계 중앙기관장과 협의하여 특례군의 지원 및 균형발전을 위한 시책을 수립·추진하도록 했다. 

 

실제 2017년 기준 도시 유형별 재정자립도를 보면, 특별시가 84.8%, 광역시 55.2%, 도 단위 41.7%, 시 단위 40.7%인데 반해 군 단위는 22.6%에 그치고 있다. 지역내총생산(GRDP, Gross Regional Domestic Product)을 봐도 군 단위는 9.5%에 불과해 상위 자치단체와 큰 차이를 보인다. 특례군 도입 주장은 군 단위 지역 소멸 위험이 가속화되고 있다는 위기의식에 따른 것으로 풀이된다. 이들 도시들은 정부의 국가균형발전 차원에서라도 특례시 지정 만큼이나 특례군 지정도 반드시 필요한데, 이들 지자체들은 지난 5월 충북 단양에서 실무협의회를 갖고 '특례군 법제화추진협의회'를 구성하기로 뜻을 모았다. 

 

최근 자유한국당 박덕흠 의원(충북 보은․옥천․영동․괴산군/국토위/예결위)은 고령화비율, 재정자립도, 소멸위험지수 등 일정 요건을 기준으로 특례군(郡)을 지정하고 정부 지원을 의무화하는  ‘지방자치법’ 일부개정 법률안을 7월 26일 대표발의 했다, 이번 개정안은 농어촌 군으로서 65세 이상 인구 비율이 100분의 20을 초과하고, 재정자립도가 농어촌 군 전체의 평균 미만이며, 소멸위험지수 0.5 미만 등 엄격한 기준을 충족한 경우에 한해 특례군으로 지정되도록 함으로써 단순히 인구 수 만을 고려하도록 한 다른 법안들과 차별화를 뒀다. 특례군으로 지정되면 행정안전부장관은 해당 지역에 재정적 지원을 해야 하고, 균형발전을 위한 시책을 수립 후 추진해야 한다. 개정안 기준으로 보면 동남4군(보은/옥천/영동/괴산)을 포함한 전국 55개 군이 특례군 혜택을 받을 수 있을 전망이다. 행정안전부에서 작년 말 광역시가 아닌 대도시 중 인구 100만이 넘는 지역을 ‘특례시’로 지정 후 행정·재정 자치 권한을 확대하겠다고 발표한 이후, 수도권 집중이 더 심화될 것이라는 우려가 많은 가운데 농어촌 지역을 위기에서 구해낼 최상의 합리적이고, 구체적이며, 실현가능성이 높은 법안이 발의되었다는 평을 받고 있다. 

 

지방자치법은 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형 있게 발전시킨다는 목적을 가지고 있음에도 불구하고, 2018년 기준 228개 시,군,구 중 소멸위험지역인 89개에 대해 정책적 배려가 부족했다. 이번 박덕흠 의원의 ‘지방자치법’ 일부개정 법률안을 통해 89개 소멸위험지역 중 55개 군지역이 혜택을 보는 특례군 지정이야말로 지역 균형발전을 위한 실질적인 대안이 될 수 있을 것으로 기대된다. 따라서 군 단위 지역에 대한 정책적 배려로 특례군의 지원 및 균형발전을 위한 시책을 수립·추진할 수 있도록 하여 군 지역 자립기반 마련 및 인구유출 감소에 큰 도움을 줄 수 있을 것으로 확신한다. 특히, 괴산군민의 큰 뜻을 모아 괴산군의 미래 생존전략으로 특례군 지정 해법을 찾아보는 것은 어떨까?

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